農(nóng)業(yè)農(nóng)村部正抓緊制定出臺《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見》，為各地穩(wěn)妥推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作提供具體指導(dǎo)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地從哪兒來、用到哪兒去，這是最為關(guān)鍵的兩個問題。

作為農(nóng)村土地改革的重頭戲，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革牽動人心。

年初，新修訂的《土地管理法》正式實(shí)施;3月，配套的實(shí)施條例草案明確入市的要求和程序。近日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部密集發(fā)布了一批對今年全國兩會的提案議案的回復(fù)，重點(diǎn)提及了這一領(lǐng)域。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在回復(fù)中表示，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將會同有關(guān)部門，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，在優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局的同時，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境;抓緊制定出臺《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見》，為各地穩(wěn)妥推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作提供具體指導(dǎo)。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂指出，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，應(yīng)當(dāng)是一個伴隨改革推進(jìn)的自然而然且緩慢的過程，不管是閑置宅基地還是經(jīng)營性建設(shè)用地，政府更多要做的是“搭橋”的工作，讓集體建設(shè)用地能夠有機(jī)會與國有土地同價同權(quán)入市。但各級政府不應(yīng)在規(guī)模上、范圍上有量化的指標(biāo)，防止出現(xiàn)“求快求多”，傷害農(nóng)民利益的情況出現(xiàn)。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地從哪兒來，用到哪兒去，這是最為關(guān)鍵的兩個問題。

入市范圍能否擴(kuò)大

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在回復(fù)中提到，相關(guān)部門正在制定《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見》，按照同地同權(quán)同責(zé)，同等進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的原則，明確依法自愿有償退出的宅基地、騰退的其他用途集體建設(shè)用地和空閑土地資源，經(jīng)國土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途并依法登記后，可通過出讓、出租等方式入市交易，支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略用地需求。

這被認(rèn)為是對去年5月的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》和今年4月的《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》兩份重要中央文件安排的細(xì)化。這兩份文件都提到，允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市。

這會對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍造成多大影響?是否會增加集體建設(shè)用地入市的范圍和規(guī)模?這也引起了各方關(guān)注。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者注意到，對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地和閑置宅基地的規(guī)模，目前并沒有官方數(shù)據(jù)披露。根據(jù)一些研究機(jī)構(gòu)的測算和估計，全國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量規(guī)模大約在5000萬畝以上。根據(jù)中國社科院農(nóng)村所發(fā)布的《中國農(nóng)村發(fā)展報告(2018)》，農(nóng)民空置的宅基地可以用于整治的有1億畝左右。

廖洪樂表示，宅基地本身也是集體建設(shè)用地的一種，在破除城鄉(xiāng)二元體制的大背景下，對于閑置宅基地，只要符合規(guī)劃要求，都應(yīng)該有入市的權(quán)利。

從地方試點(diǎn)狀況來看，瀘縣作為全國首批農(nóng)村土地制度改革33個試點(diǎn)縣之一，在2015年就開始嘗試將空置和廢棄的宅基地進(jìn)行村民自愿騰退，把宅基地的結(jié)余指標(biāo)，調(diào)整為集體經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)入市發(fā)展經(jīng)濟(jì)項目。今年，成都大邑縣一宗5.88畝的宅基地也通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。

多位受訪人士均表示，盡管這類轉(zhuǎn)化在實(shí)踐中有此類嘗試，政策文件也開始允許此類做法，但相關(guān)法律法規(guī)都沒有明確，也缺乏實(shí)施細(xì)則，使得相關(guān)工作推進(jìn)較難。

“現(xiàn)在來說，這種轉(zhuǎn)化還很困難。”中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥告訴記者。

李國祥表示，首先法律規(guī)定這類轉(zhuǎn)化的前提是規(guī)劃允許，但目前鄉(xiāng)村空間規(guī)劃相對缺位。其次，我國已經(jīng)有完整的通過國土整治、增減掛鉤、占補(bǔ)平衡等多種方式，將閑置宅基地騰退所形成的指標(biāo)，置換給城市來使用的政策設(shè)計，地方對于將指標(biāo)給予村集體的動力不強(qiáng)。最后，土地管理法實(shí)施條例草案也規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，需要滿足的條件是“經(jīng)營性用途、產(chǎn)權(quán)明晰和具備開發(fā)建設(shè)所需基礎(chǔ)設(shè)施配套等基本條件”，對于零散的閑置宅基地，是否能夠形成有效的配套條件，需要集體進(jìn)行前期投入，這顯然也是一大難題。

支持鄉(xiāng)村振興用地需求

入市范圍影響著集體經(jīng)營性建設(shè)用地“從哪兒來”的問題，另一個值得關(guān)注的點(diǎn)是，集體經(jīng)營性建設(shè)用地“用到哪兒去”。

一種已有的嘗試是，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地用以增加住房供應(yīng)，緩解住房供需矛盾。這類嘗試自2017年在超大、特大城市和經(jīng)批準(zhǔn)的試點(diǎn)城市中開始試點(diǎn)。今年7月，由萬科開發(fā)建設(shè)的泊寓成壽寺社區(qū)正式開放，成為全國第一個亮相的集體土地租賃項目。

在3月的新版《土地管理法》實(shí)施條例草案中，則重點(diǎn)提到了另一種用途，即鼓勵鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項目使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地。而農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在近日的回復(fù)中，也同樣指出要“支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略用地需求”。

從地方試點(diǎn)來看，5月到8月，焦作、嘉興、東營、徐州、連云港等城市陸續(xù)敲響了各自集體經(jīng)營性建設(shè)用地的第一槌。由于城市區(qū)位和出讓年限不同，出讓單價在16萬-81萬元每畝不等。其中，嘉興首宗入市地塊地理位置較為優(yōu)越，由一家文化旅游公司以每畝單價約81萬元的價格拍下一宗面積23畝的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，用以開發(fā)旅游和民宿。

還有一些地方做出了較為細(xì)致的用途管制規(guī)定。寧波余姚6月公示的有關(guān)政策規(guī)定，“使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地的項目原則上為整體經(jīng)營的工業(yè)、商服、旅游、民宿等項目”。同時禁止房地產(chǎn)開發(fā)或變相開發(fā)，實(shí)施用途管制和處置。

另外，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在最新回復(fù)中也提到了閑置宅基地入市后的用途，“下一步，我部將會同有關(guān)部門，指導(dǎo)各地統(tǒng)籌考慮區(qū)位條件、資源稟賦、環(huán)境容量、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和歷史文化傳承，選擇適合本地實(shí)際的農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用模式。鼓勵利用閑置住宅發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點(diǎn)的休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化體驗、創(chuàng)意辦公、電子商務(wù)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，以及農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、倉儲等一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目”。

而廖洪樂則認(rèn)為，不管是用于何種用途，一個要解決的核心問題是，誰出資誰受益的問題。即土地增值收益如何在農(nóng)民、集體和各級政府之間分配，以及相關(guān)配套由誰負(fù)責(zé)出資建設(shè)的問題。

關(guān)鍵詞： 1億畝 閑置宅基地