澎湃新聞記者 鐘煜豪 實習生 樓天韻

甘肅省張掖市臨澤縣曾在2021年三孩政策落地后較早地推出一系列生育支持政策，包括發放現金補助、實施購房補貼等。同年12月，中國人口與發展研究中心課題組赴臨澤縣開展調研，相關調研報告近期刊發在期刊《人口與健康》。

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真金白銀鼓勵生育，有效果嗎？課題組在調研中注意到，部分政策的導向性已有成效，比如政策出臺后的兩個月在縣人民醫院的分娩人數已經超過了政策出臺前九個月的總和。

但亦有部分問題需要正視，如生育養育補貼對最有潛力的一孩生育缺乏有效激勵；部分政策“叫好不叫座”，最高4萬元的住房獎勵在調研時尚無人申請。

負增長解析：九成為人口外流，低生育只占其一

臨澤縣地處河西走廊中部，是典型的西部流出型人口負增長地區。

這份報告指出，受經濟發達地區尤其是大城市落戶政策寬松導致的人口虹吸效應的影響，臨澤縣人口外流明顯，成為臨澤縣人口負增長的主要成因。第七次人口普查數據顯示，臨澤縣常住人口為11.59萬人，比2010年第六次人口普查時的13.43萬人減少了1.84萬人。由于臨澤縣大學升學率較高，大量年輕大學生遷出，加上婚嫁遷出，由此導致臨澤縣戶籍人口和常住人口均呈現下降趨勢。2020年12月1日至2021年11月30日，全縣遷入3751人，遷出4263人，遷出人口較遷入人口多512人。

同時，臨澤縣面臨較為嚴重的低生育水平問題。第七次人口普查數據顯示，2020年臨澤縣粗出生率為6.5‰，略低于同期全國粗出生率8.52‰，自然增長率為2.01‰，略高于全國的自然增長率1.45‰。這主要因為臨澤縣的粗死亡率明顯要比全國低。

文章作者賀丹、袁濤、黃匡時在報告中分析道，臨澤縣面臨人口外流和低生育率雙重壓力，其中10%是低生育率因素，90%是人口凈遷出因素。因此，制約臨澤縣人口發展的關鍵因素是人口外流因素。當然，隨著人口老齡化日趨嚴重，粗死亡率會逐漸增加，人口自然增長率因此轉變為負增長，加上日益突出的人口凈遷出，人口負增長會日益加劇。

2021年9月，臨澤推出系列舉措鼓勵生娃，如一孩0~3歲能領取到2000元的一次性生育補助，二孩0~3歲總共可以領取1.8萬元補助，三孩0~3歲總共可以領取3.5萬元補助。此外，臨澤縣規定生育二孩、三孩的臨澤戶籍常住家庭，在臨澤縣城區購買商品房時給予4萬元的政府補助等，在各中心集鎮、屯泉小鎮、丹霞康養村等集中居住區購買商品房時給予3萬元的政府補助。

參照當時臨澤縣城的房價，上述舉措還被形容為政府補貼一個臥室。

為何從住房等角度切入？臨澤縣衛生健康局相關負責人曾于2021年解釋，通過分析發現，影響群眾生育意愿的主要因素一是住房壓力大，二是教育投入大，三是“80后”“90后”夫妻表示，孩子生下來后0~3歲這個時間沒有人看管，專門照看小孩的話經濟壓力又比較大。

中國人口與發展研究中心課題組在報告中認為，臨澤縣委、縣政府的優化生育政策有效地減輕了多子女家庭的養育負擔，群眾獲得感增強，得到社會和當地人民群眾的好評。課題組在臨澤縣調研中發現，部分政策的導向性已經發揮作用，比如政策出臺后回到臨澤縣人民醫院分娩的人數有明顯增加。在政策出臺后的兩個月（10~11 月）在縣人民醫院的分娩人數之和已經超過了政策出臺前9個月（1~9 月）的總和。不過，這些出生大多只是分娩地的變化（即分娩地由張掖市的其他區縣轉移到臨澤縣），而不是由于政策新增的出生，政策是否帶來新增出生還需要持續觀察。

澎湃新聞注意到，2018年，臨澤縣全年出生人口1497人，出生率達到9.98‰；2021全年出生人口817人，出生率降至5.41‰。在前述生育支持措施出臺后的2022年，臨澤出生人口844人，人口出生率止跌回升至5.63‰。

而在2022年10月1日至2023年4月30日，臨澤縣衛健局共為240名在該縣公立醫療機構分娩的產婦，審核生育津貼70.8萬元；為174戶在該縣公立醫療機構生育二孩、三孩的家庭，審核育兒補貼100.5萬元；為173名二孩、三孩家庭審核第二年度育兒補貼95.5萬元，累計審核預發放各項優生優育政策資金266.8萬元。

現實問題：住房獎勵為何會無人申請

這篇報告亦指出，臨澤縣的生育支持政策仍有不少問題值得關注。

首先，其政策覆蓋面廣但缺乏針對性，推動實現適度生育水平的效果有待觀察。

報告提到，臨澤縣人均可支配收入在全省名列前茅，生活成本較低，人口負增長的主因是人口快速城鎮化過程中外出青年生育觀念的轉變，但當地在引導青年婚育觀念、吸引留住外出人口方面還沒有針對性政策。這次生育養育補貼采取孩次倒序激勵（孩次越高激勵越多）的措施主要減輕了現有多子女家庭的生育養育教育負擔，而對最有潛力的一孩生育缺乏有效激勵。臨澤縣最近3年（2019~2021年）的一孩生育占比平均只有39.67%，二孩占比平均為 52.4%，三孩占比平均為 7.93%。還有些政策“叫好不叫座”，比如針對二孩和三孩的住房獎勵政策，由于很多年輕夫婦在結婚和生育一孩時已經購置商品房，在生育二孩和三孩時幾乎很少再購置新房，由此導致針對二孩和三孩的住房獎勵出現無人申請的尷尬。

其次，財政投入的可持續性值得關注。經課題組粗略核算，在現行補貼政策下，孩子的生育、托育、幼兒園等費用基本不需要家庭承擔。不過，高福利生育支持政策將給臨澤縣帶來較大的財政壓力。根據臨澤縣政府的測算，政策實施5年期間，合計需要1.05億元，平均每年支付2102萬元。對每年財政收入增幅只有1000萬元的臨澤縣而言，財政壓力非常大，而“十四五”時期每年需要拿出2000萬元左右財政來支持優化生育政策。

調研還發現，臨澤縣屬于農業大縣，農忙時節托育機構的需求率非常高，據托育機構介紹，夏忙季節高峰時每天收到200~300個嬰幼兒，而冬閑時每天收到的嬰幼兒較少。因此，出現“夏忙時照料擁擠而冬閑時資源閑置”的問題；全縣幼兒需求向城區集中，導致城區和農村分別出現超額與浪費托位問題。托位和學位需求具有明顯區域和季節不均衡的特征。

基于我國不同地區的人口形勢、人口負增長的影響因素和財政狀況，這份報告認為，應根據不同區域特征挑選一些地區開展優化生育政策試點，確保優化生育政策有針對性，并取得 實效，為全國優化生育政策提供參考。臨澤縣可作為西部縣代表納入全國試點。

報告呼吁，由于優化生育政策是一項長期性、前瞻性和基礎性的系統工程，需要在制度設計上進行頂層設計，避免政策碎片化和區域差異，引導各地在大的政策框架下因地制宜，推動政策落地。

課題組調研還發現，臨澤縣之所以能出臺優化生育政策，主要靠縣委書記和縣長等黨政“一把手”的推動和支持。

“當前和未來的優化生育政策是一個專業性、技術性和政策性很強的系統，絕不是簡單的津補貼等激勵政策就可以解決的。”課題組表示，因此，亟需開展人口國情教育和優化生育政策培訓，提高黨政干部的人口管理決策能力。

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